Спочатку бюджет, потім райони, — Радіо Свобода

1 липня комітет із питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування підтримав проєкт постанови «Про утворення та ліквідацію районів», повідомив голова профільного підкомітету Віталій Безгін. Цей документ, який раніше затвердив Кабінет міністрів, передбачає скорочення кількості районів з 490 до 129.

За що критикують новий поділ на райони і що кажуть його прихильники — про це йдеться у матеріалі Радіо Свобода.

Критики реформи вказують на нерівномірний розподіл районів, неузгодженість законодавства та «двовладдя», яке може виникнути в містах. Натомість поборники нового районного поділу стверджують: він якраз має на меті відкрити шлях до ліквідації районного самоврядування. Відтак мета в обох сторін одна, а аргументи – протилежні.

Як врятуватися від райрад?

Без затвердження нового поділу на райони та, відтак, завершення реформи адміністративно-територіального устрою стійкий кістяк державної влади не створити, зазначає оглядачка «Дзеркала тижня» Інна Ведернікова.

Натомість експерт Інституту політичної освіти Олександр Солонтай стверджує, що затвердження нового районування поширить необґрунтовану трирівневу систему державного управління навіть на ті населені пункти України, де її раніше не було.

Солонтай вказує на те, що місцеві питання можуть вирішуватися на рівні окремої громади або області, глобальніші – на рівні держави. Для районів «жодних функцій не лишається». Крім того, за словами експерта, більшість українців наразі живе в містах, де давно існує дворівнева модель управління.

«В містах є бюджет, гроші, права, обов’язки, повноваження, субвенції, дотації, лікарні, школи, всі можливості ремонтувати громаду. Люди обирають мера і міську раду і обласну раду. Немає ніяких районів. Уряд замість того, щоб підтягнути нові громади, підтягнути ті ОТГ, які створилися, місцевості, які зараз почали активно розвиватися в результаті децентралізації до цього дворівневого рівня, хоче і пропонує Верховній Раді (а сьогодні чорний день календаря, бо і комітет Верховної Ради це підтримав) утворити мегарайони, куди засунути не тільки новостворені ОТГ, але й ті міста, які взагалі ніколи в складі громад не були», – констатує він.

На думку експерта, парламент, перш ніж розглядати новий поділ на райони, повинен переглянути законодавство і виключити звідусіль роль районних рад та органів самоврядування районного рівня, а потім переходити до районування.

«Вони б сказали: так, проєкт постанови районів маємо, а тепер займемося законодавством. Будемо правити законодавство, щоб, коли ми запровадили новий устрій, нову діжку, туди потекло нове вино. А вони кажуть: давайте ми візьмемо нову діжку і заллємо туди старе вино», – порівнює Солонтай.

Експерт прогнозує, що ухвалення реформи призведе до двовладдя в містах і конфліктів між місцевим обраним самоврядуванням і міським головою з одного боку та райдержадміністраціями і представниками президента – з іншого. Він озвучує припущення, що Кабмін ухвалив, а парламент готується розглядати районування за вказівкою з Банкової, хоча офіційно Офіс президента не коментував реформу. При цьому, стверджує експерт, у влади немає резерву в 150 держслужбовців, які можуть очолити районні державні адміністрації.

«Складається враження, що вони хочуть зараз ухвалити нові райони, потім провести вибори великих крупних нових районних рад, а лише потім вирішувати, чи треба їм давати бюджет і повноваження, чи ні, залежно від результатів виборів. Такого ставлення воза перед конем в історії України не було за 30 років ніколи».

Натомість засновник Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко стверджує – постанова про районування не досконала, але голосувати за неї треба. Якщо цього не зробити до кінця поточної сесії парламенту, місцеві вибори, заплановані на осінь, пройдуть у 490 районах, а не в 129, які передбачає нова постанова. Відтак у своїй аргументації на користь нового районування Коліушко виходить з тієї ж таки потреби уникнути утворення районних рад, а доводи заочного опонента називає «відвертою брехнею та маніпуляцією».

«Я це відверто в очі позавчора чи днями Солонтаю сказав, тому що ми з ним брали участь у харківській конференції разом. Він зробив прекрасний аналіз проблем, з якими стикається сьогодні місцеве самоврядування і, замість того, щоб зробити висновок, що, для того, щоб їх вирішити, треба негайно внести зміни в Конституцію, змінити райони і ще низку змін, бюджетний процес і так далі, він сказав: жодних змін в Конституцію, жодної реформи районів, поки «щось не відбудеться». Але воно не відбудеться, тому що воно відбувається через внесення змін до Конституції», – емоційно коментує він.

Районні ради, додає Коліушко, можна ліквідувати тільки змінами в Конституції. Внести їх до кінця сесії Верховна Рада не встигне, проте встигне затвердити нове районування. Тоді вибори в нових районах можна буде відтермінувати, адже вони фактично ще не будуть утворені.

«Проводити в них вибори в кінці жовтня буде дійсно дуже складно. Тому є багато підстав прийняти рішення принаймні про відтермінування цих виборів, а за той час внести навесні наступного року зміни в Конституцію і вирішити це питання остаточно. Іншого способу просто не існує».

Якщо ж цього не зробити, стверджує політичний експерт, Верховна Рада оголосить вибори в усіх районах автоматично. І станеться це в липні, тому районування народні депутати мусять ухвалити до того, як підуть на літні канікули.

Спочатку бюджет, потім райони

Асоціація міст України, яку вважають ледь не головним опонентом реформи адміністративно-територіального устрою, 25 червня задекларувала свою підтримку – принаймні, таку заяву зробив її голова та за сумісництвом мер Києва Віталій Кличко.

«Хочу розкрити позицію Правління АМУ: ми за реформу субрегіонального рівня. Але постанова №3650 про нові райони має прийматися виключно в пакеті з законопроектом №3614 про внесення змін до Бюджетного кодексу», – заявив він.

Цей законопроєкт регулює бюджети місцевого самоврядування. Ще коли Кабінет міністрів розглядав новий поділ на райони, народна депутатка від «Голосу» Юлія Клименко звернула увагу, що законопроєкт, який ставить собі за мету «встановлення рівних умов для сільських, селищних, міських територіальних громад у бюджетному забезпеченні», досі не розглянутий, і закликала ухвалити районування тільки після того, як парламент його схвалить.

Прем’єр-міністр Денис Шмигаль відхилив цю пропозицію, вказавши на те, що визначати, в якому порядку ухвалювати законопроєкт і постанову – прерогатива Верховної Ради.

При цьому директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук, коментуючи ухвалення Кабміном нових районів понад два тижні тому, сказав Радіо Свобода, що зміни в Бюджетному кодексі в будь-якому разі набудуть чинності після виборів восени.

«Сьогодні зміни до Бюджетного кодексу не мають ніякого стосунку до виборчої кампанії, долі районів і всього решта», – пояснив він.

Поділили не порівну

Презентуючи нове районування на початку червня, Денис Шмигаль пояснив його необхідністю «наводити порядок».

«Для прикладу, є райони, де проживає плюс-мінус 5 000 людей і райони, де проживає більше 80 тисяч людей. Великі перекоси і складність управління, перекоси в субвенціях, дотаціях, спроможності цих районів. Відповідальність у таких районів однакова, а навантаження виходить різне», – зазначив прем’єр.

Втім, і новий поділ влаштовує не всіх. Регіональний координатор мережі «Опора» в Чернівецькій області Тарас Прокоп, зокрема, вказав на те, що в його регіоні планується створити три райони: Чернівецький, Гірський та Дністровський. При цьому на території Гірського району опинилося близько 91 тисячі жителів, хоча методика передбачає, що в районах маж проживати не менше ніж 150 тисяч людей.

Такі винятки трапляються, пояснює Ігор Коліушко. Додає, що почалося це з Кіровоградської області, яку хотіли поділити на три райони, але один з них виходив надто протяжним – понад сотню кілометрів, – тож його зрештою розділили.

«Як тільки з’явився цей виняток, потім вигадали, що винятки можна робити в окупованих територіях – тобто для Криму – в прифронтових територіях, для Луганської області, в прикордонних територіях, для Чернігівської і Харківської… Потім з’явилися винятки для гірських територій: Хотівський район, Рахівський окремо від Тячівського, і зрештою Вижницький район в Чернівецькій області я б теж назвав апофеозом цього, м’яко кажучи, не дуже обґрунтованого підходу», – зазначає експерт.

Коліушко визнає, що поділ не всюди відповідав його очікуванням. Наприклад, в анексованому Криму, на його думку, вистачило б і семи районів замість десяти.

Іншим прикладом невдалого поділу називає Харківську область: за його словами, в останній момент група депутатів від регіону домоглася поділу на чотири райони замість семи.

«І комітет раптом проголосував. Я собі не уявляю, що це таке буде тепер, Харківський район з населенням, здається, 2,5 мільйона, з площею пів Харківської області. Як такою територією можна керувати? Мало бути три райони. Ясно, що Харків як місто не можна поділити, він мав бути майже окремо, з околицями трохи, а все решта, на захід і на схід, мали бути окремі райони, Чугуївський і Люботинський. Повноцінні райони, більше ніж по 150 тисяч населення. Ну це вони таке проголосували», – згадує експерт.

Водночас поділити території областей на цілком рівні райони неможливо, адже великі міста та територія навколо них очікувано будуть утворювати більші одиниці адміністративного поділу, додає голова ЦППР.

Але й за цих хиб, повторює він, районування потрібно ухвалювати.

«Що знаходяться зокрема деякі представники Асоціації міст, які агітують не голосувати за цю постанову – для мене це просто шок, тому що насправді це суперечить інтересам 90% місцевого самоврядування, не голосувати. І тільки, можливо, мерам двох-трьох міст це вигідно», – вважає Коліушко.

Тим часом ще 12 червня Олександр Солонтай, виконавчий директор Асоціації міст України Олександр Слобожан і ще майже 470 людей, в том числі міських голів, експертів, громадських діячів підписали вже третю заяву, в якій застерігають від ухвалення нового районування в його поточному вигляді. Підписанти закликають проводити реформу районного рівня тільки після оприлюднення «кінцевої архітектури децентралізації», завершення обговорень, які почалися в лютому цього року, та змін в Конституції.

Наразі постанови №3650 немає в порядку денному 2 липня. Але це ще не означає, що вона не опиниться на розгляді в залі протягом дня.